《最高人民法院統一法律適用工作實施辦法》理解與適用
 

　　《最高人民法院統一法律適用工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），已由最高人民法院審判委員會第1845次會議討論通過，12月1日正式施行。現對《實施辦法》的制定背景和主要內容作出簡要介紹和說明。
 

　　一、《實施辦法》的制定背景

　　統一法律適用，規范裁量權行使，是深入學習貫徹習近平法治思想的重要舉措，是人民法院履行憲法法律職責、維護國家法制統一尊嚴權威的必然要求，是貫徹落實黨的十九屆四中全會關于全面落實司法責任制、加強對司法活動監督、保證審判權依法正確行使的具體行動。

　　2020年5月29日，習近平總書記主持中央政治局第二十次集體學習時，對統一法律適用工作提出明確要求。2021年初，中央政法委將“完善統一法律適用機制”列入2021年政法領域十大重點改革舉措任務臺賬，明確由最高人民法院牽頭落實。統一法律適用標準、規范裁量權行使，事關當事人合法權益保障和社會公平正義的實現，作為國家最高審判機關，最高人民法院應當充分發揮在統一法律適用工作中的示范帶動作用，著力研究解決審判工作中的具體法律適用問題，特別是最高人民法院各審判業務部門之間、各地法院之間法律適用觀點不一致、裁判尺度不統一等問題。

　　最高人民法院黨組始終高度重視統一法律適用工作，周強院長多次提出明確要求，賀榮常務副院長多次主持召開相關部門會議，研究部署推進統一法律適用、規范裁量權行使等相關工作。近年來，最高人民法院先后印發了《人民法院第五個五年改革綱要》《關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》《關于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》等多個司法改革文件，均將“完善統一法律適用機制”作為主要任務和工作要求；制定了《最高人民法院關于建立法律適用分歧解決機制的實施辦法》《最高人民法院關于統一法律適用加強類案檢索的指導意見（試行）》（以下簡稱《類案檢索指導意見》）《最高人民法院關于完善統一法律適用標準工作機制的意見》《關于完善人民法院專業法官會議工作機制的指導意見》（以下簡稱《專業法官會議指導意見》）等多個規范性司法文件，從指導全國各級法院審判業務各單項工作的角度對統一法律適用、裁量權行使進行了規范。

　　為進一步貫徹落實黨中央關于加強政法隊伍建設的部署要求，持續鞏固深化第一批法院隊伍教育整頓成果，促進第二批法院隊伍教育整頓走深走實，聚焦頑瘴痼疾在工作中的具體表現，突出建章立制成果，最高人民法院需要進一步作出表率，從操作實施層面制定一個關于規范統一法律適用總體工作的系統性文件。《實施辦法》的基本定位就是在最高人民法院建立起一個規范統一的工作制度，完善院級層面的統一法律適用工作機制，推動形成工作合力，規范法官裁量權行使，妥善解決法律適用分歧問題。
 

　　二、《實施辦法》的主要內容

　　《實施辦法》共二十條，主要包括五個方面內容：一是從總體上對統一法律適用工作的內容作了規定，從統一法律適用角度重申了案件辦理、制定司法解釋、發布案例的基本要求，確保司法解釋和案例的規范指引作用充分發揮。二是進一步明確了類案檢索的情形和范圍，明確了類案檢索說明或報告的制作規范，強化類案檢索制度要求，促進“類案同判”。三是進一步補充明確了各部門專業法官會議討論案件的范圍，同時建立健全跨部門專業法官會議機制，研究解決跨部門的法律適用分歧或者跨領域的重大法律適用問題，為法官辦理疑難復雜案件提供業務咨詢。四是創新具體法律適用問題解決機制，通過審判委員會法律適用問題決議等形式，提高裁判規則指引的及時性、便捷性。五是明確建設統一法律適用平臺及其案例數據庫的要求，提升統一法律適用、規范裁量權行使的科技應用水平，解決實踐中法官檢索到無效類案信息過多、難以總結歸納參考等問題。

　　1.明確了最高人民法院案件需要強制類案檢索的情形和范圍。《實施辦法》第六條要求，最高人民法院在審理案件時，除《類案檢索指導意見》規定應當進行類案檢索的案件外，對于《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》和《最高人民法院關于進一步完善“四類案件”監督管理工作機制的指導意見》規定的“四類案件”，最高人民檢察院抗訴的案件，以及審理過程中公訴機關、當事人及其辯護人、訴訟代理人提交指導性案例或者最高人民法院生效類案裁判支持其主張的案件，也應當進行類案檢索，以強化對“四類案件”的監督管理，回應當事人期待，確保最高人民法院的裁判之間不出現法律適用分歧。

　　在起草過程中，關于是否需要拓寬應當進行類案檢索的情形，有意見認為，需要進行類案檢索的情形已經有了制度規定，不必拓寬，防止加大法官工作量。制定過程中考慮到：（1）“四類案件”是人民法院需要實施監督管理的重點案件；（2）《類案檢索指導意見》對“四類案件”是否需要進行類案檢索規定的不夠明確，需要通過《專業法官會議指導意見》等關聯制度進行推導才能得出應當進行類案檢索的結論，需要加以明確；（3）實踐中，審理過程中公訴機關、當事人及其辯護人、訴訟代理人提交指導性案例或者最高人民法院生效類案裁判支持其主張的案件，法官未采納當事人、代理人提交的類案觀點亦未進行釋明的情況廣受詬病，需要予以規范。最終《實施辦法》在全面歸納已有制度的基礎上確定了應當進行類案檢索的案件類型。

　　《實施辦法》第七條要求，類案檢索說明、類案檢索報告應當客觀、全面、反映類案檢索結果。同時還統一規范了類案檢索報告樣式，確保全面反映承辦法官就爭議焦點進行類案檢索的過程、檢索到的不同裁判觀點、擬采納的觀點和理由。

　　2.明確了合議庭應當將案件統一法律適用標準情況納入評議內容。《實施辦法》第八條規定，按照規定進行類案檢索的案件，合議庭應當將案件統一法律適用情況納入評議內容；同時規定，對于審理過程中公訴機關、當事人及其辯護人、訴訟代理人提交指導性案例或最高人民法院生效類案裁判支持其主張的，合議庭應當將所提交的案例或者生效裁判與待決案件是否屬于類案納入評議內容。這一規定是為了防止出現案件承辦法官將當事人、代理人提交的案例、生效裁判束之高閣、不加理會的情形，有效銜接《類案檢索指導意見》第十條規定對當事人、代理人提交指導性案例、其他類案予以回應的要求，最終形成參考類案、統一法律適用情況由合議庭共同研究把關的審判機制。

　　3.補充明確了最高人民法院案件提交專業法官會議討論的情形。《專業法官會議指導意見》規定了應當建議院庭長提交專業法官會議討論的情形，包括獨任庭認為需要提交討論的、合議庭內部無法形成多數意見或持少數意見的法官認為需要提交討論的等五種。《實施辦法》在上述規定的基礎上補充明確，對于擬作出的裁判結果與指導性案例、最高人民法院類案裁判法律適用標準不一致的待決案件，裁判結果將形成新的法律適用標準的待決案件，都應當由合議庭建議院庭長召集專業法官會議討論，以充分發揮專業法官會議在輔助辦案決策、統一法律適用、強化制約監督方面的作用。

　　4.建立健全最高人民法院跨部門專業法官會議機制。2021年1月印發的《專業法官會議指導意見》第二條規定“必要時可以跨審判專業領域、審判庭、審判團隊召開（專業法官會議）”，此后不少高中級法院建立了跨部門專業法官會議機制，普遍反映效果較好。今年6月，中央司法體制改革領導小組印發的《關于完善四級法院審級職能定位的改革方案》明確要求最高人民法院“建立跨部門專業法官會議機制”。審判實踐當中，最高人民法院也確實在一定程度上存在各審判業務部門、各巡回法庭之間對一些案件的法律適用標準還不一致，各審判領域對于部分刑民交叉、民行交叉案件的法律適用還存在分歧等問題。為貫徹落實中央司法體制改革領導小組部署、妥善解決好上述法律適用分歧，此次制定《實施辦法》吸收借鑒了部分高中級法院的優秀經驗，在第十一條規定，最高人民法院建立健全跨部門專業法官會議機制，研究解決跨部門的法律適用分歧或者跨領域的重大法律適用問題。實際上，此前最高人民法院行政庭與各巡回法庭行政法官共同研究部分行政案件的法律適用問題已經形成了跨部門專業法官會議的雛形，此次以制度條文進一步予以明確。至于跨部門專業法官會議的組成、召開、主持以及與審判委員會的銜接等程序內容，根據審判委員會討論意見，在實踐中進行磨合后再行細化明確。

　　5.創新具體法律適用問題解決機制。除司法解釋和案例指導外，現有制度規定中，最高人民法院審判委員會解決法律適用分歧需要依托具體案件，解決方式和途徑過于單一；而最高人民法院各審判業務部門通過具體案件解決法律適用分歧的積極性并不高，《最高人民法院關于建立法律適用分歧解決機制的實施辦法》施行兩年來，依據該機制收到的分歧解決申請較少。為解決上述問題，最高人民法院審判管理辦公室探索建立了新的具體法律適用分歧解決機制，針對通過各種途徑發現的具體法律適用不統一、不明確的問題，特別是制定司法解釋或審判規范性文件的條件尚不成熟的，《實施辦法》規定由審判管理辦公室組織研究，提出解決后方案提交審判委員會討論，以審判委員會法律適用問題決議的形式印發各審判業務部門明確具體裁判規則。

　　截至目前，最高人民法院審判管理辦公室已從各審判業務部門征集審判實踐中存在的法律適用標準不統一、類案裁判分歧等問題線索70余個，較為全面地掌握了各審判領域存在的裁判規則不一致情形。審判管理辦公室已經從中優先選擇了反映集中、具有典型性的線索組織研究，并視情組織召開跨部門專業法官會議、征求相關部門或者專家學者意見，最終形成具體研究意見、解決方案，提交審判委員會討論。區別于較為系統、完整的司法解釋和審判工作會議紀要，該機制更易切中分歧點的要害，研究成熟一項，即可提交討論一項；議決一項，即可將確定的裁判規則印發適用一項，具有程序簡易、靈活快捷、針對性強的特點，有利于及時統一內部裁判思路。

　　6.明確了建立最高人民法院統一法律適用平臺及其數據庫。為落實《2021年人民法院司法改革工作要點》，為法官辦案提供規則指引和參考案例，根據最高人民法院各審判業務部門的需求，《實施辦法》規定，最高人民法院建立統一法律適用平臺及其數據庫，由審判管理辦公室、研究室、中國應用法學研究所、人民法院信息技術服務中心根據各自職能分工，負責平臺及數據庫的規劃、建設、研發、運行維護和升級完善。以最高人民法院的裁判資源為數據依托，打造集法律、司法解釋和案例檢索、應用、研究于一體的平臺，與現有的辦案平臺實現深度整合，確保安全可靠。平臺上線后，可以為最高人民法院乃至全國法院法官辦理案件提供精準、權威的類案檢索系統，充分挖掘案例價值，通過智能分析和人工篩查相結合，快速出具類案檢索報告，提高統一法律適用的信息化水平。

　　為解決現有類案檢索平臺提供的檢索結果缺少直觀的裁判規則、結果龐雜、匹配不精確，檢索效率和效果均不理想等問題，最高人民法院還將適時組織相關審判業務部門對所作出的生效裁判進行系統梳理，提煉編纂裁判規則，將發布的指導性案例，各審判業務部門的二審案件、再審案件、請示案件、執行復議監督案件，經專業法官會議、賠償委員會、司法救助委員會、審判委員會討論的案件及其他具有普遍指導意義的典型案件等均納入數據庫，以方便法官全面掌握和運用最高人民法院的司法案例。

　　《實施辦法》出臺后，最高人民法院將在審判工作中全面落實，以進一步推動統一法律適用，規范裁量權正確行使，保證依法公正高效審判，不斷提升人民群眾的法治獲得感，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。上海刑事訴訟律師