案件審理：上訴人馬生忠因訴寧夏××自治區(qū)固原市人民政府(以下簡(jiǎn)稱(chēng)固原市政府)行政批復(fù)、寧夏××自治區(qū)固原市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局房屋拆遷行政裁決一案，不服寧夏××自治區(qū)高級(jí)人民法院于2019年1月15日作出的(2019)寧行初1號(hào)行政裁定，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審理。現(xiàn)已審理終結(jié)。原審法院于2018年10月12日收到馬生忠以固原市政府為被告的起訴狀。經(jīng)該院釋明后，馬生忠于2019年1月14日變更起訴狀，增加原固原市建設(shè)局(現(xiàn)更名為固原市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局)為被告。馬生忠起訴稱(chēng)：

　　(一)固原市政府于2003年3月18日出示《關(guān)于房屋拆遷補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)格及臨時(shí)安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》(固政函〔2003〕3號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)3號(hào)批復(fù))中關(guān)于“房屋拆遷重置價(jià)"的行政批復(fù)行為，違反國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十四條和《寧夏××自治區(qū)城市房屋拆遷管理辦法》第二十七條的規(guī)定，在房屋拆遷評(píng)估中侵犯被拆遷人合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)給予認(rèn)定該行政行為違法。


　　(二)被告屬于固原市2003年、2006年房屋征收部門(mén)，有權(quán)對(duì)該市房屋拆遷、安置補(bǔ)償制定措施，但在本案中以職權(quán)確定該市“房屋拆遷重置價(jià)"的3號(hào)批復(fù)和《關(guān)于規(guī)范房屋拆遷補(bǔ)償?shù)耐ㄖ?固政發(fā)〔2006〕83號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)83號(hào)通知)，停止執(zhí)行該級(jí)人民政府常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)并以第5號(hào)政府令公布的《固原市城市房屋拆遷管理暫行辦法》規(guī)定的該市房屋拆遷補(bǔ)償方式，侵犯被拆遷人合法權(quán)益，其依法請(qǐng)求被告固原市政府予以賠償涉案被拆遷房屋自身補(bǔ)償金、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)用及因拆遷造成停業(yè)損失費(fèi)的各項(xiàng)主張，有充分的證據(jù)證明。嘉定南翔律師故請(qǐng)求：1.判決確認(rèn)固原市政府于2003年3月18日批復(fù)該市“房屋拆遷重置價(jià)"的行政行為違法;2.判決撤銷(xiāo)原固原市建設(shè)局固建裁字〔2006〕第02號(hào)房屋拆遷裁決書(shū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)02號(hào)拆遷裁決)的具體行為;3.判決確認(rèn)固原市政府于2006年6月15日停止執(zhí)行該級(jí)人民政府第5號(hào)令部分內(nèi)容的行政行為違法;4.一并審查規(guī)范性文件，即83號(hào)通知和固政發(fā)〔2007〕87號(hào)通知(以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號(hào)通知);5.一并解決安置被拆遷人(原告)居住生活問(wèn)題;6.判決被告予以賠償兩次拆除其國(guó)有土地上房屋總建筑面積422.69平方米，曾經(jīng)未按規(guī)定補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)損失合計(jì)3082631.25元;7.本案訴訟費(fèi)用由被告全部承擔(dān)。

　　原審法院認(rèn)為，當(dāng)事人向人民法院提起行政訴訟，應(yīng)在法定期限內(nèi)主張權(quán)利。本案起訴人馬生忠相關(guān)房產(chǎn)的拆遷、安置事實(shí)及固原市政府、原固原市建設(shè)局相關(guān)行政行為均發(fā)生在2008年以前，涉案房產(chǎn)拆遷、安置過(guò)程中均有原固原市建設(shè)局作出的房屋拆遷裁決書(shū)和馬生忠與固原市市政公司簽訂的拆遷(安置)協(xié)議，且馬生忠已領(lǐng)取了相應(yīng)拆遷安置補(bǔ)償款，并不存在馬生忠對(duì)相關(guān)行政行為內(nèi)容不知曉的情形。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問(wèn)題的解釋》第四十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。"起訴人馬生忠于2018年10月12日向人民法院提起訴訟，已經(jīng)超過(guò)了法律規(guī)定的起訴期限且無(wú)正當(dāng)理由。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十一條第二款之規(guī)定，裁定對(duì)馬生忠的起訴不予立案。
 

　　馬生忠上訴稱(chēng)，其起訴符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十二條規(guī)定的起訴條件，原審法院不予立案確有錯(cuò)誤。1.本案被訴行為系固原市政府因征收房屋而作出的行政行為，被征收房屋屬于不動(dòng)產(chǎn)，因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過(guò)二十年的，人民法院才不予受理。本案最初行政行為作出之日為2003年3月18日，其次為2006年6月15日，其于2018年10月12日提起訴訟主張權(quán)利，并未超過(guò)期限。2.原審法院在寧夏××自治區(qū)人民檢察院對(duì)本案的起訴受理實(shí)行法律監(jiān)督中，才于2018年10月12日接收行政起訴狀，但并未出具書(shū)面憑證。至送達(dá)裁定書(shū)之日前，未出具過(guò)行政案件受理通知書(shū)，更未告知合議庭組成人員。原審法院的案件處理程序違反《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十一條的規(guī)定。3.原審法院既不立案，又不開(kāi)庭審理，依職權(quán)主動(dòng)適用訴訟時(shí)效的規(guī)定，違反《中華人民共和國(guó)民法總則》第一百九十三條之規(guī)定。故請(qǐng)求本院撤銷(xiāo)原審裁定，指令原審法院依法立案。
 

　　本院經(jīng)核查上訴人馬生忠在提起本案訴訟時(shí)提交的證據(jù)材料，其所提訴訟請(qǐng)求涉及的3號(hào)批復(fù)、02號(hào)拆遷裁決、83號(hào)通知、87號(hào)通知的相關(guān)情況為：(一)3號(hào)批復(fù)系固原市政府基于原固原市建設(shè)局呈報(bào)的《關(guān)于上報(bào)的請(qǐng)示》于2003年3月18日對(duì)該局作出。該批復(fù)的主要內(nèi)容為：“一、房屋拆遷重置價(jià)(基準(zhǔn)價(jià))：磚混樓房：500元/平方米……二、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)為：居住用房：3元/月·平方米……三、搬遷補(bǔ)助費(fèi)為：3元/平方米"。(二)02號(hào)拆遷裁決系原固原市建設(shè)局于2006年9月1日作出。該拆遷裁決載明的申請(qǐng)人為“固原市市政公司"，被申請(qǐng)人為“馬生忠"。該裁決另載明：“如當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可在接到裁決書(shū)之日起60日內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或在接到裁決書(shū)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴……"。(三)83號(hào)通知系固原市政府于2006年6月15日對(duì)“各縣(區(qū))人民政府，市政府各部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)，各事企業(yè)單位"作出。該通知關(guān)于修改調(diào)整固原市政府第5號(hào)令的部分內(nèi)容為：“停止執(zhí)行固原市人民政府第5號(hào)令公布的《固原市城市房屋拆遷管理暫行辦法》中的第十八條……的規(guī)定，調(diào)整為‘拆遷補(bǔ)償安置的方式只實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換(等價(jià)值調(diào)換)’;停止執(zhí)行第十九條……的規(guī)定，調(diào)整為‘按重置價(jià)由有資質(zhì)的房屋評(píng)估中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估’;停止執(zhí)行第二十一條……的規(guī)定。"(四)87號(hào)通知的名稱(chēng)為《關(guān)于停止執(zhí)行固原市人民政府的通知》。該通知系固原市政府于2007年7月27日對(duì)“各縣(區(qū))人民政府，市直各有關(guān)單位"作出。該通知的主要內(nèi)容為：“一、停止執(zhí)行固原市人民政府《關(guān)于規(guī)范房屋拆遷補(bǔ)償?shù)耐ㄖ?固政發(fā)〔2006〕83號(hào))。二、關(guān)于固原城市規(guī)劃區(qū)征收集體土地地上附著物的原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不變，另行公布。三、本通知自發(fā)布之日起執(zhí)行。"
 

　　本院認(rèn)為，對(duì)于上訴人馬生忠提出的起訴，原審法院以《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十一條第二款為據(jù)裁定不予立案，本案的核心爭(zhēng)議為上訴人提出的起訴是否符合法定起訴條件。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的“有具體的訴訟請(qǐng)求"便是法定起訴條件之一。嘉定南翔律師通常認(rèn)為，“有具體的訴訟請(qǐng)求"主要是指要有確切具體的被訴行政行為。被訴行政行為構(gòu)成人民法院進(jìn)行合法性審查的對(duì)象，亦決定了人民法院審理和裁判的范圍。在一個(gè)行政案件中，被訴行政行為一般僅指一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出的一個(gè)行政行為，或兩個(gè)及兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)作出的同一個(gè)行政行為。盡管公民、法人或其他組織在起訴時(shí)可以提出多項(xiàng)具有內(nèi)在邏輯牽連的訴訟請(qǐng)求，但作為訴訟請(qǐng)求基礎(chǔ)的被訴行政行為卻須只有一個(gè)。此即通常所謂的“一行為一訴"的行政訴訟立案受理原則。不同行政行為的作出主體不同，所依據(jù)的行政實(shí)體和程序法律存在差別，所基于的事實(shí)有異，人民法院進(jìn)行合法性審查的范圍、內(nèi)容、強(qiáng)度等亦不完全一致。若在一個(gè)行政案件中同時(shí)對(duì)兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政行為提出起訴，則不僅不利于行政機(jī)關(guān)有效應(yīng)訴，而且勢(shì)必對(duì)人民法院聚焦被訴行政行為，歸納爭(zhēng)議焦點(diǎn)，組織舉證質(zhì)證，認(rèn)定案件事實(shí)，安排法庭辯論，準(zhǔn)確適用法律，作出清晰明確的裁判等訴訟活動(dòng)的有序開(kāi)展產(chǎn)生阻礙，進(jìn)而影響到行政案件的公正、及時(shí)審理及保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的審判職能作用發(fā)揮，還無(wú)益于有針對(duì)性地促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。該原則實(shí)為行政訴訟規(guī)律使然。

　　《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第四款關(guān)于共同作出同一行政行為的行政機(jī)關(guān)為共同被告的規(guī)定及第二十七條關(guān)于因同一行政行為產(chǎn)生的必要共同訴訟的規(guī)定就典型地體現(xiàn)了這一原則。在無(wú)法律規(guī)定的情況下，除非存在關(guān)聯(lián)事實(shí)等特殊情況及出于訴訟經(jīng)濟(jì)的便宜考慮，一般不得在一個(gè)行政案件中將兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政行為列為被訴行政行為。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第二款關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，原行政行為機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的規(guī)定是一種非常例外的行政訴訟制度設(shè)置。即便如此，依照《最高人民法院關(guān)于適用的解釋》第一百三十五條第一款的規(guī)定，原行政行為的合法性仍是審查的重心，復(fù)議決定的合法性只是一并予以審查。另需注意的是，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十七條關(guān)于因同類(lèi)行政行為產(chǎn)生的普通共同訴訟的規(guī)定只是對(duì)相互獨(dú)立的兩個(gè)及兩個(gè)以上行政案件的合并審理，而非同一個(gè)行政案件。本案中，上訴人提出的前六項(xiàng)訴訟請(qǐng)求系對(duì)多個(gè)行為提出起訴，明顯有違該原則，構(gòu)成訴訟請(qǐng)求不具體。但依照《最高人民法院關(guān)于適用的解釋》第六十八條第三款的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的指導(dǎo)和釋明，以便協(xié)助訴訟能力不足的公民、法人或其他組織在一個(gè)行政案件中恰當(dāng)確定一個(gè)被訴行政行為。原審裁定未顯示原審法院進(jìn)行了相關(guān)指導(dǎo)和釋明，有欠妥當(dāng)，但從接下來(lái)對(duì)上訴人所提訴訟請(qǐng)求逐項(xiàng)分析的情況看，此種欠妥并未影響到上訴人訴權(quán)的依法合理行使。
 

　　第一項(xiàng)和第三項(xiàng)訴訟請(qǐng)求系針對(duì)3號(hào)批復(fù)和83號(hào)通知提出起訴。從本院核查的情況看，3號(hào)批復(fù)和83號(hào)通知是固原市政府對(duì)相關(guān)單位作出的內(nèi)部批復(fù)，并未直接對(duì)特定的公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生法律效果，不屬于可訴的行政行為。第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求涉及原固原市建設(shè)局作出的02號(hào)拆遷裁決。從本院核查的情況看，原固原市建設(shè)局于2006年9月1日作出該拆遷裁決時(shí)告知了訴權(quán)和起訴期限。上訴人對(duì)該拆遷裁決提出起訴已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)時(shí)有效的、修改前的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十九條關(guān)于三個(gè)月的起訴期限的規(guī)定，且其提交的證據(jù)材料未顯示存在超過(guò)法定起訴期限的正當(dāng)理由。由于上訴人已知道該拆遷裁決的內(nèi)容，其提出的適用二十年的最長(zhǎng)訴訟保護(hù)期限的主張不能成立。


　　訴訟時(shí)效是民事實(shí)體法的規(guī)定，起訴期限則是《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的規(guī)定。在法定期限內(nèi)提起訴訟為法定起訴條件之一，人民法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)審查。原審裁定系以上訴人提起本案訴訟超過(guò)法定起訴期限且無(wú)正當(dāng)理由為由，而非上訴人主張的適用了訴訟時(shí)效的規(guī)定，故上訴人所提原審法院違反《中華人民共和國(guó)民法總則》第一百九十三條規(guī)定的主張亦不成立。第四項(xiàng)訴訟請(qǐng)求涉及《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十三條第一款關(guān)于行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件的規(guī)定。但進(jìn)行該種附帶審查的前提條件之一是對(duì)行政行為的起訴已符合法定起訴條件。若對(duì)行政行為的起訴尚不成立，則對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查也就無(wú)所依附。上訴人請(qǐng)求審查83號(hào)通知和87號(hào)通知即是此種情形。且上訴人對(duì)83號(hào)通知同時(shí)提出起訴和請(qǐng)求進(jìn)行規(guī)范性文件審查，顯然有違法律規(guī)定。關(guān)于第五項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，上訴人提交的02號(hào)拆遷裁決、拆遷協(xié)議等證據(jù)材料顯示，其為被拆遷人，對(duì)其承擔(dān)補(bǔ)償安置義務(wù)的是拆遷人固原市市政公司。


　　無(wú)論是固原市政府，還是原固原市建設(shè)局，均非拆遷人，亦不存在上訴人上訴所稱(chēng)固原市政府因征收房屋而作出行政行為的情況，且對(duì)于原審法院所作上訴人已領(lǐng)取相應(yīng)拆遷安置補(bǔ)償款的認(rèn)定，上訴人在向本院上訴中未予否定，故上訴人請(qǐng)求一并解決安置其居住生活問(wèn)題顯然缺乏事實(shí)根據(jù)。第六項(xiàng)訴訟請(qǐng)求為行政賠償訴訟請(qǐng)求。嘉定南翔律師依照《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第四條的規(guī)定，存在違法的行政行為是公民、法人或其他組織就其財(cái)產(chǎn)權(quán)所受損害獲得行政賠償?shù)幕厩疤帷Ｉ显V人訴請(qǐng)賠償兩次拆除其國(guó)有土地上房屋對(duì)其造成的損失，但并未提交證據(jù)證明固原市政府、原固原市建設(shè)局作出了拆除其房屋的行為，其提交的證據(jù)材料亦難以證明該二機(jī)關(guān)存在拆除其房屋的可能性或是存在該二機(jī)關(guān)依法應(yīng)對(duì)其他主體拆除其房屋承擔(dān)法律責(zé)任的可能性，故上訴人所提該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求明顯不具備基礎(chǔ)。因此，就上訴人所提六項(xiàng)訴訟請(qǐng)求單個(gè)而論，亦均不符合法定起訴條件。上訴人還稱(chēng)，原審法院存在違反《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十一條規(guī)定的情況。原審法院接到上訴人提交的起訴狀后已進(jìn)行了審查，且作出不予立案裁定，再結(jié)合對(duì)上訴人所提訴訟請(qǐng)求的上述分析，故即使上訴人所稱(chēng)屬實(shí)，該有待依法予以完善之處也未對(duì)上訴人訴權(quán)的依法合理行使產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，也難以證明其提起本案訴訟符合法定起訴條件。

　　法院裁決：綜上，上訴人馬生忠提出的起訴不符合法定起訴條件，本院對(duì)其上訴請(qǐng)求不予支持。原審法院籠統(tǒng)地以超過(guò)法定起訴期限為由裁定駁回上訴人的起訴，認(rèn)定事實(shí)及適用法律存在瑕疵，但結(jié)果正確，應(yīng)予維持。嘉定南翔律師依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)、第一百零一條及《最高人民法院關(guān)于適用的解釋》第三百三十四條之規(guī)定，裁定如下：駁回上訴，維持原裁定。本裁定為終審裁定。

　　“有具體的訴訟請(qǐng)求"主要是指要有確切具體的被訴行政行為。被訴行政行為構(gòu)成人民法院進(jìn)行合法性審查的對(duì)象，亦決定了人民法院審理和裁判的范圍。“一行為一訴"的行政訴訟立案受理原則。不同行政行為的作出主體不同，所依據(jù)的行政實(shí)體和程序法律存在差別，所基于的事實(shí)有異，人民法院進(jìn)行合法性審查的范圍、內(nèi)容、強(qiáng)度等亦不完全一致。關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，原行政行為機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的規(guī)定是一種非常例外的行政訴訟制度設(shè)置。因同類(lèi)行政行為產(chǎn)生的普通共同訴訟的規(guī)定只是對(duì)相互獨(dú)立的兩個(gè)及兩個(gè)以上行政案件的合并審理，而非同一個(gè)行政案件。上海拆遷律師事務(wù)所